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1997年第4次修憲，在李登輝總統主導下，國、民兩黨合作，以「凍省」為交換條件，修改原先憲法的議會內閣制，為總統個人擴權，並決定採取法國第五共和「半總統制」做為修憲藍圖，實施「總統直選、內閣負責、取消閣揆同意權、有條件行使倒閣權」的憲政體制。1997年7月8日，第3屆國民大會在逾千位憲政學者強烈反對，新黨國大代表全力杯葛的處境下，強行通過了增修條文11條。從此以後，憲政體制變得權責不清、治絲益棼。行政院長不再是真正意義的最高行政首長，卻變成總統個人的執行長。原先責任內閣制的憲政精神，也因行政院長失去立法院同意權的支持和背書，顯得處處掣肘、動輒得咎，發展成由總統主導政局、閣揆代為受過的「超級總統制」。過去22年來，內閣更換頻仍，迄今已經更換了17位行政院長，平均任期不足1年半，政府治績與執行能力大幅度滑落，台灣優勢不再！國民黨為迴避「半總統制」一詞，故意定名為「改良式雙首長混合制」。在修憲過後，我立即撰文明揭此係「惡質化的三頭馬車制」，而取消立法院的閣揆同意權，廢止省長民選和省議員選舉，更反映出台灣「民主化」的範圍和進程實際上萎縮逆退！至於當時對修憲擴權十分滿意的李登輝，竟在2014年九合一選舉過後，主張應朝議會內閣制方向重新修憲。由此可見，在第4次修憲時的說辭「為了國家長治久安」，不過只是虛晃的遁辭。現在正逢空前的新型冠狀病毒疫情，兩岸關係如履薄冰、雪上加霜！而行政院長的發言又不斷出狀況，造成輿論譁然，恐怕在520之後又免不了要換閣揆了。但是，在美方表態拉攏賴清德，而民進黨內派系競逐、群雄並起的政治生態下，今後府、院、黨之間的關係又將何去何從？下面兩種不同的「半總統制」實踐經驗，值得省思。其一，是芬蘭式的「內外分工」，由總統主導國防、外交和對外政策的實際運作，在前蘇聯時期這是指「對蘇政策」，由總統親力親為。而在芬蘭加入歐盟之後，則轉為由總統操持「歐盟戰略」。至於內政方面，則係由多黨聯合政府的閣揆全權負責。但是，在當前大陸當局拒絕與民進黨政府對話接觸的現實處境下，除非兩岸和解、峰迴路轉，否則大陸政策恐將越走越窄，甚至可能出現擦槍走火、兵戎相見的危局。屆時恐怕只有靠美國介入、強力主導，才能化危為安。其二，是俄羅斯式的「總統主導」，不但內政、外交、國防一把抓，同時還控制政府內閣的人事和運作。今年1月15日，普丁已將與其合作19年之久的梅德維傑夫總理換下，改任國家安全會議副主席；而總理則由原聯邦稅務局長米舒斯金接任，俄羅斯下議院杜馬第2天立即以383票無異議通過，只有41位共產黨議員投下棄權票。今後，俄羅斯國會將大幅度擴權，包括選擇閣揆和內閣成員的實權。這顯然是為普丁卸任總統之後再度出任總理預先鋪路。如果蔡英文也有像普丁一樣的權力基礎和政治智慧，游刃有餘，半總統制恐怕就要向議會內閣制回歸了！（作者為國立金門大學、中國文化大學兼任教授）

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